1937年7月7日卢沟桥事变，日本全面侵华战争开始。与此同时，日本军部陆军最高指挥部参谋本部密令日本特务机构，相机配合日军的侵华军事行动，实施破坏国民政府经济的措施。1938年底，日军因自身资源、兵力等因素，停止对华大规模军事进攻，而特务机构伪造法币的行动被密令正式实施。由此，一场惊心动魄的中日假钞之战揭开了帷幕。
伪造法币的念头来自日本陆军第九研究所(通称“登户研究所”)主任，陆军主计少佐山本宪藏。陆军第九研究所隶属陆军行政本部，专门负责秘密武器的开发。山本毕业于日本陆军会计学校第十五期，随后加入日本关东军前往中国东北“满洲国”从事兵要地志调研工作。1938年山本进入参谋本部第七课兵要地志班。在满洲国期间他对中国的币制进行了详细研究，花数年时间研究了中国内地、关外和朝鲜的货币流通情况。
中国货币混乱状态结束于1935年，国民政府在该年11月3日颁布了币制改革公告，宣布除中央、中国、交通三家银行外(1936年增加农民银行)一律不得发行货币。同时宣布改银本位为汇兑本位，禁止银元和白银流通，法币与英镑挂钩，法币1元等于22.5便士。法币制度不仅从上海的外国金融机构中回收了大量白银，对于伪蒙疆和华北自治运动，及其背后的日本人都是一个沉重打击。因为他们手中握有的现银和地方货币无法再在中国流通，从而防止了战略物资出口资敌的行为。
山本宪藏在华中地区观察法币的流通情况时注意到当时市面上通行的法币大都为中央、交通两家银行的，印刷厂家为英国的德纳罗(ThomasDeLaRue)公司、华德路公司(Water-low&SonsLtd)和美国钞票公司。这些钞票的防伪措施主要是水印和暗记，部分美版钞票中头像部位夹有红蓝丝线。山本的结论是:实施伪造不困难。而且他认为，由于当时中国本土伪造货币手段落后，一般民众的防伪钞意识并不是很强，通过伪造货币扰乱中国经济应该完全没有问题。
山本回到日本后直接同凸版印刷株式会社经理兼巴川造纸株式会社经理井上源之承谈了他的全部设想，井上表示愿意提供全面合作。于是山本将他的《法币谋略工作计划》通过参谋本部第七课(中国课)交给了主管谍报的第八课。第八课十分重视这个计划，直接请示到日本陆军省。
1938年12月，日本陆军大臣东条英机亲自下达了批准伪造中国货币的命令。这个命令的具体内容是:“据附件计划实行通货谋略。陆军大臣(画押)；参谋总长(画押)；昭和13年12月×日”“附件:对华经济谋略实施计划”方针:破坏蒋介石政权的法币制度，扰乱其国内经济，摧毁该政权经济抗战力量。
实施要领:
1.本工作的秘密代号为“杉工作”。
2.本工作应需要绝对保密，仅限下列人员参与:陆军省大臣、次长，军务局长、军事课长；主管人员:参谋本部总长、次长，第一部长、第二部长、第八课长、主管参谋及主管军官；兵器行政本部本部长、总务部长、器材课长。
3.谋略器材的制造由陆军第九科学研究所负责和制造。根据需要，经大臣批准后，可利用民间工厂的全部或一部，但要做到绝对保密。
4.有关登户研究所制造谋略器材的命令由陆军省和参谋本部商定后直接下达给登户研究所所长。
5.谋略器材的制造要向陆军省和参谋本部直接报告其种类和数量。
6.参谋本部同陆军省协商后，确定谋略器材交送地，并派必要的护送人员，作为绝密文件送往指定机关。
7.在支那设立本谋略的实施机关，代号“杉机关”，暂将本部设在上海，在对敌贸易的重要地区及适于收集情报的地方，设立派出机构。
8.本工作要隐蔽进行，主要目的在于扰乱敌方经济，用伪造法币进行正常的交易，采够军需品和民用品。
9.获得的物资按军队规定的价格分别交给制定的军事补给厂，所得款项用作摧毁法币的活动费，但另有命令时不受限制。
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